Le système français de formation professionnelle: des dysfonctionnements

Nous en publions un extrait.

LE SYSTÈME FRANÇAIS DE FORMATION PROFESSIONNELLE : DES DYSFONCTIONNEMENTS GÉNÉRÉS ET ENTRETENUS PAR L’OBLIGATION LÉGALE DE FINANCEMENT

Le système français de formation professionnelle présente de nombreux défauts, qui ont été récemment soulignés dans des rapports émanant aussi bien du monde académique que du Sénat, de l’Assemblée nationale ou de la Cour des comptes.

Ce n’est pas faute d’avoir cherché à réformer la formation professionnelle, tant les lois visant à faire évoluer ce système ont été nombreuses au cours des quarante dernières années. Pourtant, aucune de ces inflexions législatives n’est parvenue à remédier aux défauts essentiels d’un ensemble tour à tour dénoncé comme complexe, opaque et inefficace. La complexité du système constitue d’ailleurs un frein objectif à sa réforme, tant il apparaît délicat d’identifier, parmi la multitude d’acteurs et de dispositifs enchevêtrés, les leviers d’une action qui permettrait d’améliorer l’efficacité de la dépense de formation et de remédier aux inégalités d’accès entre les différents publics.

Pourtant, il existe un élément spécifique au système de formation professionnelle français, qui explique nombre de ses dysfonctionnements. Il s’agit de l’obligation de dépenser faite aux entreprises depuis la loi de juin 1971. Cette obligation atteint désormais 1,6 % de la masse salariale pour les entreprises de plus de 20 salariés, et n’est nullement remise en cause par la loi du 24 novembre 2009, soit la dernière « réforme » du système en date. Dans ce chapitre, nous résumons les grands traits du système de formation français à la lumière de cette caractéristique essentielle.

UNE OBLIGATION QUI NUIT À L’EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE DE FORMATION

Dans le système français, les entreprises privées sont obligées de « former ou payer ». Cela signifie que chaque entreprise doit dépenser chaque année une fraction  sa masse salariale appelée « obligation légale » dans des actions de formation professionnelle et, si elle ne le fait pas, elle doit acquitter une taxe. Rien n’empêche évidemment les entreprises de dépenser plus que l’obligation légale, ce que font en général les entreprises de taille importante.  Ainsi, l’obligation légale revient à taxer les entreprises dont les besoins se situent au-dessous du seuil légal, et à ne donner à celles dont les besoins en formation sont importants aucune incitation à former au-delà de ce seuil. Au sein des premières, l’obligation légale se traduit probablement par une ponction sur les salaires

A l’opposé, dans les entreprises où le rendement privé de la formation est positif, ce qui est la condition de l’existence d’externalités de la formation, aucun mécanisme ne permet d’éviter que le niveau des dépenses de formation soit inférieur à ce qui serait socialement souhaitable. Ainsi, n’étant pas subventionnées au prorata des dépenses engagées, les entreprises qui dépassent le seuil ne sont pas incitées à tenir compte des externalités positives induites par la formation. Leurs dépenses de formation sont donc motivées par leurs seuls intérêts privés. En d’autres termes, le système actuel ne modifie pas les investissements en formation professionnelle continue de toutes les entreprises qui choisissent d’aller au-delà du seuil imposé par la loi. Pourtant, les formations financées par ces entreprises ont tout autant de chance de créer des externalités positives que les autres.

L’obligation légale repose en réalité sur l’illusion que la formation présente le même intérêt pour tous les agents économiques. Or, toutes les entreprises n’ont pas besoin de former leurs salariés avec la même intensité, et tous les salariés n’ont pas les mêmes besoins en formation. A rebours de ce constat, l’obligation de payer se présente comme une mesure à la fois centralisatrice et anti redistributive, puisqu’elle mène les petites entreprises à financer la formation des salariés des grandes entreprises, en moyenne plus qualifiés et mieux payés.

Il est même permis de penser que l’obligation légale, conçue de manière indifférenciée, accroît les difficultés des salariés les moins qualifiés à accéder à la formation, difficultés qui sont le signe de l’iniquité du système. Les statistiques montrent à l’envi que les personnes les moins employables, les salariés en contrat à durée déterminée ou les demandeurs d’emploi, ont une probabilité bien plus faible de suivre des formations que les individus plus qualifiés. En 2007, le taux d’accès à la formation professionnelle continue était ainsi de 23,4 % pour les titulaires d’un CAP ou d’un BEP et de 44,3 % pour les diplômés de l’enseignement supérieur.

L’obligation de dépenser contribue de ce point de vue à accroître les écarts de participation, puisque les entreprises sont plus enclines à financer les stages des travailleurs les plus diplômés et les plus stables, pour lesquels le rendement de la formation est plus élevé. Rien ne contraint en effet les entreprises à cibler les dépenses de formation sur les publics les plus fragiles, pour lesquels la formation pourrait constituer une protection efficace contre le chômage. Les évaluations empiriques disponibles montrent que le rendement de la formation croît avec le niveau de qualification; il est donc logique que les entreprises consacrent spontanément la majeure partie de leurs dépenses de formation aux salariés les plus qualifiés en l’absence d’intervention des pouvoirs publics. Pourtant, le déficit de formation des salariés les moins qualifiés est coûteux pour la collectivité. Ces salariés sont aussi ceux dont la probabilité de passer par le chômage est la plus forte. Or la formation en entreprise peut contribuer à accroître la probabilité de retrouver un emploi, réduisant de cette manière le montant versé par l’assurance chômage. L’étude de Blasco, Crépon et Kamionka (2008) montre ainsi que la probabilité de retrouver un emploi croît avec le temps passé en formation dans les années précédentes, que cette formation ait été reçue au cours de périodes d’emploi ou de chômage. De ce point de vue, le faible accès des moins qualifiés à la formation représente un coût pour la collectivité, par le biais de versements d’assurance chômage ultérieurs plus importants.

En résumé, ni l’efficacité économique ni la justice sociale ne justifient le maintien de l’obligation « former ou payer » faite aux entreprises. Ceci d’autant moins que l’obligation contribue à freiner l’initiative des salariés concernant leur propre formation.

Nous invitons le lecteur à lire cette étude dans son entier.

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